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    盼了8年,终于盼到新一轮退耕还林,但在政策具体落实时却遇到始料未及的体制性难题:退耕还林地与基本农田的矛盾如何化解?调减陡坡耕地基本农田会不会影响粮食安全?土地二调图与实地情况不符时该如何实施?2015年12月31日,财政部、国家林业局等八部门联合出台《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》,为推进工程实施带来重大转机——

  今年全国两会期间,国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出,制定新一轮退耕还林还草方案,2016年退耕还林还草1500万亩,这件事一举多得,务必抓好。
  这是新一轮退耕还林还草目标连续第三次出现在《政府工作报告》中,而且任务逐年“加码”,充分体现了党和国家通过实施退耕还林工程改善生态、改善民生的重大决心与殷切期望。
  但从全国总体情况看,新一轮退耕还林任务落实进展情况并不十分理想。截至3月21日,全国18个安排退耕还林任务的省(区、市)及新疆生产建设兵团,有半数以上仍未完成2015年度任务的地块落实工作,全国平均完成进度为73.23%。对此,国家林业局党组高度重视,局长张建龙、副局长张永利多次主持会议研究对策、多次听取进展情况汇报、多次安排部署加快推进工程进度的一系列工作,对进展缓慢的工程省提出“要集中约谈,采取有力措施,确保任务完成”。
  一项利国惠民的好政策“落地”为何如此之难?八部门联合出台的《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》能否破解困局?《中国绿色时报》记者日前采访了国家林业局退耕还林办公室主任周鸿升。
  调整基本农田化解“进退两难”  由于南北方造林有季节性差异,因此退耕还林任务事实上是跨年度任务。2014年度任务虽然在2015年年底前如期完成,但各地均感受到了前所未有的难度。
  “半数以上陡坡耕地同时又是基本农田,这是新一轮退耕还林具体实施过程中面临的最主要难题。”周鸿升说。
  据摸底调查结果显示,全国8000多万亩陡坡耕地中,有4298万亩被划为基本农田。矛盾较为突出的省(市)有8个:陕西陡坡耕地中基本农田占81.4%;山西占75.3%;贵州占75.2%;云南占70.2%;湖北占58.6%;重庆占57.4%;四川占44.6%;甘肃占37.8%。
  不退耕,无法实现治理水土流失的生态效果;退耕,会不会影响粮食安全?
  对此,周鸿升解释说:“基本农田之‘基本’应在于具备稳定高效的粮食生产能力,而25度以上坡耕地属劣等地,粮食产量低且不稳,继续耕种下去,不仅对粮食增产起不到大作用,反而会导致水土流失。山区农民过去为解决温饱毁林开荒,在陡坡耕种;现在,大量农村劳动力向非农产业转移,农民对耕种陡坡地的依赖程度已明显降低,陡坡耕地撂荒现象普遍,弃耕趋势日益明显。因此,调减陡坡耕地中的基本农田并不会直接影响国家粮食安全。”
  在充分调研的基础上,经过国家林业局局长张建龙、副局长张永利多次与有关部门沟通协商,财政部、国家发展改革委、国家林业局、国土资源部、农业部、水利部、环境保护部和国务院扶贫办就此问题达成共识,联合出台《通知》,规定“将确需退耕还林还草的陡坡耕地基本农田调整为非基本农田”。此外,确需退耕还林的陡坡耕地梯田、严重沙化耕地、重要水源地坡耕地和严重污染耕地等也可提出退耕还林还草的需求。“《通知》的出台汇聚了各部门的合力,为下一步推进新一轮退耕还林任务落实扫清了最主要的制度障碍。”周鸿升说。
  《通知》同时也强调,要毫不动摇地保护好基本农田。此次调整仅限于调减陡坡耕地中的基本农田,严禁调减其他区域内基本农田,调减下来的基本农田必须用于退耕还林还草。
  “化零为整”确保生态治理成效  在对陡坡耕地农户走访的过程中,有农户反映“种着种着,地里就长出了石头”。周鸿升解释说,耕种加剧了陡坡水土流失,自然“土落石出”。对陡坡耕地实行退耕还林已成为治理水土流失、改善自然生态的迫切要求和必然之举。
  然而,由于25度以上坡耕地多半被划入基本农田,而且与非基本农田“插花”分布,导致可退耕地块呈现“碎片化”,无法形成规模效益。如云南省红河县,符合条件的退耕地有1万多块,每块面积大多在5亩以下;双江县符合条件的退耕地中,面积不到1亩的作业小班有600多个。
  “如果不把所有陡坡耕地退耕还林,按照流域和区域进行流域综合治理,不仅达不到退耕还林恢复生态的初衷,水土保持效果也会大打折扣,甚至还可能引发农户之间的不公平感,影响社会稳定。”周鸿升说。
  尊重农民意愿助力精准扶贫  上一轮退耕还林,生态、经济和社会效益十分显著,示范效应已经显现。
  新一轮退耕还林,把决定权交给了农民,农民可根据实际情况自愿选择是否退耕。
  《通知》要求,新一轮退耕还林坚持农民自愿、政府引导的原则;同时,继续由省级人民政府负总责、地方政府做好粮食调运工作,确保特殊困难地区退耕农户口粮安全。在任务安排上,重点向扶贫开发任务重、贫困人口较多的省倾斜。
  周鸿升说,退耕还林与扶贫有着天然的联系,是推进精准扶贫战略部署的有力抓手。我国贫困人口主要分布在山区、沙区,而陡坡耕地集中区域大多就是连片特困地区。加快推进新一轮退耕还林还草并适当扩大规模,不仅能直接增加退耕农户现金收入,而且能解放农村劳动力,在改善生态环境的同时,推动农村产业结构调整和经济发展转型。
  从目前的实践情况看,尽管新一轮退耕还林每亩获得的国家直接补助低于前一轮,但农民对退耕还林的愿望仍然比较强烈。
  支持新一轮退耕还林的农民算的是一笔长远账:一方面,把双手从贫瘠的土地上解放出来,可以增加外出务工收入;另一方面,新一轮退耕还林不限制经济林的比例,可以自主选择还林树种,“铁杆庄稼”的长期经济效益更为可观。
  周鸿升在贵州省赫章县调研时遇到一户农民,让他至今印象深刻:60多岁的老两口带着3个孙子留守在家,儿子和儿媳外出打工。2015年,在县林业局的指导下,他们在40亩退耕地里全种上了核桃。老两口最大的心愿就是:等核桃进入盛果期,收入稳定了,儿子和儿媳就不用再出去打工,给3个孙子一个幸福而完整的童年。
  “可见,退耕还林不仅是推进贫困地区农民脱贫致富的一条出路,而且关系到农民幸福感的提升,关系到农村的未来以及真正的社会和谐。”周鸿升感慨地说。
  由于林业生产周期长、见效益慢,导致退耕农户在政策补助到期后将出现一段较长的收入真空期,退耕农民利益得不到保证;加上近年来国家各项支农惠农政策不断加强,种粮补贴范围不断扩大、补贴标准不断提高,退耕还林的比较效益有所下降。
  周鸿升认为,新一轮退耕还林应根据物价、经济社会发展水平以及退耕还林预期收益,提高补助标准,延长补助年限,使每亩退耕还林总的补助标准不低于前一轮,并合理进行动态调整,使其与对种粮农民补贴基本相当,增加退耕农户的经济收入。在给退耕农户进行长期补贴的同时,还要安排一定的管护经费,集中用于退耕还林地的管护,保护退耕还林成果。通过建立专项资金或林业贴息贷款等方式,继续支持发展林下经济等退耕还林后续产业,拓宽退耕农户增收渠道。对退耕还林逐步进行抚育,并给予森林抚育补贴,提高退耕还林质量效益。(记者 王胜男 苑铁军 本报通讯员 刘青)

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